Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Многоуровневое управление рассматривается как подход в политической и юридической науке и теории государственного управления, основанный на исследованиях европейской интеграции. Концепцию многоуровневого управления в начале 1990-х годов разработали политологи, отражая новые структуры, которые были созданы Европейским союзом (в рамках Маастрихтского договора) в 1992 г. Многоуровневое управление воплощает идею о том, что в формирующейся глобальной политической экономике между локальным и международным уровнями существует много взаимодействующих органов власти.

Институциональный ландшафт высшего образования постоянно меняется. Сейчас происходит некоторое сокращение числа организаций высшего образования за счет развития объединения организаций, институционального сотрудничества и различных форм взаимодействия. В некоторых странах в образовательную систему высшего образования начинают включаться новые институты. Это, по-видимому, является одним из приоритетов большинства национальных планов развития высшего образования.

Глобализация подразумевает также изменение характера поставщиков высшего образования. В последние 15 лет рост числа коммерческих и некоммерческих частных учебных заведений был довольно значительным. В этом секторе в течение десятилетий или даже столетий доминировали университеты с государственным статусом. Сейчас данный сектор стал рынком. Конкуренция с новыми поставщиками привела к инновациям в учебной программе, гибкости академической организации и формированию бизнес-университетов.

Включение дистанционного обучения в систему образования привело к быстрому росту рынка сетевых или телематических программ, к признанию других форм предоставления образования, помимо традиционной «контактной» формы. Для управления качеством дистанционные программы и учреждения требуют прозрачной и инновационной организации учебного процесса. В некоторых странах новые условия спровоцировали сокращение числа учащихся в классических университетах.

Еще одним вызовом, связанным с изменением образовательного ландшафта, является рыночная составляющая высшего образования. Об этом свидетельствует дискуссия министров Болонской группы о том, является образование общественным или частным благом, а также благом или услугой. В условиях растущего спроса на высшее образование международное и национальное законодательство должно будет отреагировать на вызовы рынка высшего образования.

Среди факторов изменений, влияющих на высшее образование, можно выделить изменяющуюся роль государства, тренд на дерегуляцию, определенную диверсификацию индустрий, встроенность национальной политики в международный контекст.

Каждый из этих факторов поднимает важные вопросы. Одним из таких вопросов является уровень автономии как в университетах и колледжах, так и вне сектора высшего образования. В большинстве международных докладов об образовании увеличение автономии определяется как одна из основных потребностей современной образовательной политики наряду с заботой о качестве образования и группах обучающихся, требующих специального отношения.

Термин «автономия» по-разному понимается авторами и зависит от области науки и административной организации системы образования в конкретной стране^[18]. Иногда растущее делегирование полномочий местному уровню образования сопровождается растущей властью центра, например, когда дело доходит до руководства образовательными процессами, разработки национальной рамочной учебной программы или системы государственного контроля. В этом случае автономия является базисом для адаптации образования к изменяющимся потребностям в знаниях, навыках и квалификации. По данным ОЭСР, в области образования с начала 1980-х годов происходят децентрализация административных процедур и повышение автономии организаций начального, среднего и высшего образования. Степень автономии, по-видимому, оказывает непосредственное влияние на систему управления образовательной организацией. В частности, оценка качества начинает основываться на процедурах самооценки.

Процесс децентрализации часто связывается с гибкостью образовательной системы^[19]. Такая гибкость, поддержанная соответствующей нормативной базой, предоставляет возможность проводить инновационные образовательные эксперименты.

В области высшего образования международная политика и действия национальных правительств ведут к изменению традиционной идеи автономии. Автономия больше не рассматривается как простой отказ от внешнего вмешательства. Отсутствие детального контроля в управлении требует от университетов большей ответственности перед обществом за свои образовательные и научные результаты. Чтобы уравновесить эту свободу, национальные правительства разрабатывают тщательную и дифференцированную систему подотчетности. На правительственном уровне принимаются общие направления деятельности (цели достижения, институциональные показатели и показатели обеспечения качества), а университеты выстраивают свою внутреннюю систему в соответствии с ними.

Международные измерения в образовательной политике становятся все более значимым аспектом национального образовательного дискурса и национального регулирования образования^[20]. Наиболее значимые реформы в европейских странах и странах ОЭСР часто подкрепляются ссылками на международную ситуацию, сравнительные исследования и международные показатели.

Однако из этого не следует, что национальный суверенитет в области образования ограничивается. Еще до принятия Сорбонской и Болонской деклараций многие страны предприняли шаги к созданию «европейского образовательного пространства». Были разработаны и приняты «Европейская система перевода и накопления кредитов» (ECTS), «Европейское приложение к диплому» (Diploma Supplement), практиковалось преподавание курсов на иностранных языках, использовались механизмы внешней оценки качества.

Международные тенденции привели к добровольной конвергенции и интернационализации в каждом из 48 государств Болонского процесса. Однако в системе образования не существует и вряд ли может возникнуть единая «общеевропейская модель»^[21]. Каждой стране приходится самостоятельно решать, как структурно реагировать на будущие вызовы^[22].

Национальные образовательные системы очень неоднородны. В первую очередь они должны гарантировать права граждан в образовании и учитывать социальную и культурную специфику страны. Однако международные механизмы, безусловно, оказывают на них влияние.

В рамках ЕС многоуровневое управление во многом базируется на принципе субсидиарности. Статья 4 (3) Договора о Европейском союзе требует от государств-членов, чтобы они принимали все надлежащие меры для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из данного договора или действий, предпринимаемых институтами ЕС, и что в то же время они воздерживаются от любых мер, которые могут поставить под угрозу достижение целей договора. Таким образом, договор закрепляет обязательство по добросовестному сотрудничеству государств — членов ЕС.

Принцип «добросовестного сотрудничества» в сочетании с правом на свободное передвижение обязывает государства-члены, например, оценить, является ли диплом гражданина ЕС эквивалентом диплома их страны, который требуется для профессиональной деятельности на ее территории. Для этого устанавливается специальная процедура удостоверения соответствия знаний и квалификации тем знаниям и квалификациям, которые подтверждаются национальным дипломом. Такая оценка эквивалентности иностранного диплома проводится с учетом уровня знаний, квалификации, характера, продолжительности обучения и практического опыта^[23]. Процедура сертификации должна быть легкодоступной для всех и не зависеть от оплаты непомерных административных расходов^[24].

Принцип субсидиарности означает, что Европейский союз оставляет странам пространство для собственных действий по достижению целей сотрудничества, оценивает, является ли вмешательство ЕС единственным способом разрешить ситуацию, даже если у него имеются компетенции для такого вмешательства^[25]. Принцип субсидиарности был введен для того, чтобы обеспечить государствам-участникам больший контроль над процессом интеграции на местах^[26].

В Советском Союзе образование было высокоцентрализованным. Хотя федеральная власть (в «Основах законодательства») должна была устанавливать только рамочные основные правила, которые должны были быть детализированы отдельными субъектами, на практике федеральное регулирование было достаточно детализированным. Это было существенным ограничением свободы и креативности на местном уровне, однако выступало гарантией единообразия учебных программ, стандартов качества и учебных материалов.

В настоящее время в Российской Федерации в большей степени, чем в советское время, воплощаются в жизнь принципы федерализма. Законодательство гарантирует разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами. В сфере образования децентрализация системы управления происходит в том числе через разделение полномочий в рамках российской федеративной структуры.

Эти полномочия разделены на три уровня. Федеральные полномочия являются исключительной компетенцией центра (российский парламент, президент, правительство). Кроме того, существуют общие полномочия, осуществляемые совместно центром и субъектами Федерации. Однако эти общие полномочия не конкурируют друг с другом; если данные полномочия определены как совместные, Федерация может обнародовать основные положения законодательства в данной сфере в форме федерального закона. В этом случае регионы могут сами издавать законы в пределах, установленных федеральным законодательством. Наконец, есть полномочия, предоставленные субъектам Федерации, находящиеся за пределами исключительных полномочий Российской Федерации и ее совместных полномочий с субъектами.

Во многих странах мира независимо от формы государственного устройства управление системой образования затрагивает установление баланса между полномочиями центральных и локальных органов управления^[27]: в этих странах наблюдается рост правовых норм, касающихся отношений между центральным и децентрализованным или автономным уровнями^[28].

Министерства образования во многих странах используют различные стратегии для устранения недостатков системы управления, одновременно пытаясь сохранить на центральном уровне компетенции по общему управлению системой^[29]. Однако в условиях изменяющегося образовательного ландшафта, возможно, для регулирования системы образования должна быть избрана другая модель. Некоторые исследователи приходят к выводу, что усиление централизации и отказ от регионального суверенитета нарушают хрупкий баланс между федеральными и региональными властями, от которого зависят наиболее стабильные федеративные демократии^[30].

Многоуровневое управление является перспективным инструментом устойчивого развития сектора образования в России как подсистемы национальной инновационной стратегии, особенно в сфере высшего образования^[31]. Благодаря его применению российская наука и образование могут внести вклад в международное сотрудничество^[32].

Еще в 1994 г., т. е. 25 лет назад, Европейская ассоциация образовательного права и образовательной политики (ELA) выбрала принцип субсидиарности в качестве темы своей первой конференции и опубликовала материалы этой конференции под заголовком: «Субсидиарность и образование — аспекты сравнительного образовательного права». В то время выбор именно этой темы для конференции был довольно прогрессивным, однако данное направление представляет большой интерес и сейчас, четверть века спустя.

В рамках европейского пространства в многоуровневой системе управления образованием можно выделить четыре уровня: европейский, национальный (т. е. уровень отдельных государств), уровень субъектов федерации или административно-территориальных единиц в составе унитарных государств и наконец институциональный уровень (уровень отдельных школ или университетов).

В целях анализа значения принципа субсидиарности в сфере образования ограничимся национальным и институциональным уровнями. Наиболее существенные конфликты в системах образования европейских стран касаются вопросов преподавания языков и доступности высшего образования. Для того чтобы выяснить, может ли применение принципа субсидиарности помочь разрешить данные конфликты, проанализируем правовое регулирование и образовательную политику в четырех странах: в двух федеральных — в Швейцарии и Германии и в двух унитарных государствах — во Франции и Испании, которые тем не менее имеют определенную региональную автономию в управлении образованием.

В Швейцарии основная часть полномочий в сфере образования принадлежит кантонам. Именно кантоны принимают решение о преподавании языка, в частности, о том, какой иностранный язык должен преподаваться первым, а какой — вторым. Федеральная конституция обязывает кантоны координировать свои решения и гармонизировать систему школьного образования. Только в случае отсутствия консенсуса федеральное правительство может вмешаться и регулировать преподавание языка самостоятельно.

Так, швейцарские кантоны достигли консенсуса, приняв решение, что по окончании начальной школы, например, через восемь лет обучения все студенты должны достичь одинакового уровня владения двумя иностранными языками — английским и одним из языков из числа национальных, который не является официальным языком кантона (языком обучения). По прошествии времени многие немецкоговорящие кантоны стали выбирать английский в качестве первого иностранного языка вместо французского, второго по распространенности национального языка. Недавно в нескольких немецкоговорящих кантонах на референдумах избиратели просили вообще отменить преподавание второго иностранного языка в начальной школе, что означало бы фактическое подавление французского языка как второго национального языка в начальных школах.

Результаты этих референдумов вызвали протесты и обращения к федеральному правительству с просьбой вмешаться и сохранить изучение второго национального языка во имя национального единства в многоязычной Швейцарии.

Государственным языком Испании — унитарного государства с автономными регионами — является испанский или кастильский. Каталония — автономный регион в составе испанского государства с двумя официальными языками: каталанским и испанским. Большинство населения Каталонии (56 %) отмечают, что испанский является их родным языком, тогда как только 35 % в качестве родного называют каталанский. Языком обучения в школах и университетах является каталанский. Испанский — национальный язык и язык большинства населения — преподается в школах как второй язык.

Последние несколько десятилетий правительство Каталонии пытается продвигать использование и изучение каталанского языка и сделать его доминирующим языком Каталонии, что не устраивает центральное испанское правительство. В частности, правительство региона поощряет применение в школах метода «полного погружения», в соответствии с которым ученики погружаются в монолингвистическую среду. Для учащихся, говорящих на испанском языке, это означает, что каталанский является языком не только обучения в школах, но и делового оборота, средств массовой информации и публичной сферы в целом. В 2008 г. правительство Каталонии решило, что единственным языком в школах должен быть каталанский. Однако в 2013 г. Верховный суд Испании отменил это постановление.

Когда в 2017 г. Каталония провозгласила свою независимость, был поднят в том числе вопрос о языке. Новое правительство объявило, что каталанский будет единственным официальным языком независимой Каталонии. Это означает, что правительство подавило бы изучение испанского даже в качестве второго языка в школах. Однако попытка не увенчалась успехом, и до сих пор не известно, как будет решаться этот конфликт в дальнейшем.

Традиционно в Германии университеты принимали решение о приеме абитуриентов на основе итоговой школьной аттестации учащихся (нем. Abitur, Gymnasium). В 1970-х годах количество школьников, успешно закончивших школу с необходимой для поступления в университет квалификацией, удвоилось. Вследствие этого университеты были переполнены. Исходя из этого Конституционный суд Германии постановил, что поступление в университет должно регулироваться федеральным законом. В качестве критериев доступа федеральные земли предпочитали использовать комбинацию оценок и времени ожидания, поскольку Конституционный суд постановил, что после определенного периода ожидания каждый заявитель имеет право на поступление. На федеральном уровне было создано агентство по приему, которое упразднило традиционную институциональную автономию. Однако через некоторое время централизованная процедура приема стала слишком сложной и бюрократической в полном соответствии с латинской максимой summum ius, summa iniuria («высшее право — высшая несправедливость»).

После этого федеральные власти решили пересмотреть процедуру приема. В настоящее время только на медицинских факультетах существует общий конкурс на поступление. Конкурсы при поступлении на все остальные факультеты могут быть введены по решению университетов. Также была внедрена новая система качественных и количественных критериев для поступления. Например, 20 % мест было зарезервировано для лучших абитуриентов на основании их школьных оценок, еще 20 % — для лиц, время ожидания поступления которых приближалось к критическому, а остальные 60 % распределяются по усмотрению университетов. Таким образом, право принятия решений было возвращено университетам. Они могут использовать дополнительные критерии отбора, такие как тесты, собеседования, средние оценки, профессиональный опыт и т. д. В 2017 г. Конституционный суд Германии вынес фундаментальное решение, ограничивающее власть федеральных земель и автономию университетов. Начиная с 2019 г. федеральные земли должны унифицировать свои системы оценок, а федеральный законодатель — принять решение о критериях отбора, которые будут использовать университеты. В немецкой многоуровневой системе управления в образовании соотношение сил снова будет смещено в сторону большей централизации.

Франция известна своими конкурсами (фр. concours), конкурентными и сложными вступительными экзаменами, которые проводят высшие учебные заведения. Такие вступительные экзамены существуют для высших школ (фр. Grands Ecoles — Ecole Polytechnique, Ecole Nationale d́Administration, Ecole de Commerce и т. д.). Эти учебные заведения обучают лучших из лучших, а поступление в них возможно лишь после двухлетнего подготовительного курса, интегрированного со старшей школой. Для всех других высших учебных заведений такая форма личного отбора была отменена и заменена централизованной цифровой процедурой, называемой APB (фр. Admission Post-Bac), которая была полностью анонимной. Кандидат мог указать 24 программы, на которых он хотел обучаться. Если кандидат не получал места в одном из своих университетов, лотерея определяла его будущее. Сами университеты не могли выбирать своих студентов, но каждый студент имел право доступа к высшему образованию на равных условиях. Фактически каждый желающий поступить в университет получал место.

В прошлом году французский парламент отменил эту процедуру и ввел новую процедуру — Parcoursup. Она предоставляет университетам больше полномочий в процессе отбора. Критики новой процедуры утверждают, что теперь традиционный для французских публичных университетов бесплатный и равный для всех доступ к высшему образованию отменен. В соответствии с новой процедурой студентов просят назвать только 10 предпочитаемых программ для последующего обучения. Уже за полгода до начала процесса отбора школьные учителя начинают интенсивный процесс профессиональной ориентации, чтобы направить абитуриентов на подходящую им программу. Если в рамках первого этапа отбора не удалось привлечь нужных студентов, университеты могут сами выбирать студентов, которые соответствуют их программам. Остальные абитуриенты должны подать заявку в другом месте или подождать год и попробовать еще раз. Наконец, все заявители должны найти хотя бы одну возможность учиться в университете или другом колледже, даже если этот университет или программа не является предпочитаемой.

Можно ли разрешить эти конфликты в образовательной политике с помощью принципа субсидиарности?

Логика принципа субсидиарности очень проста: в социальных системах с несколькими уровнями принятия решений они должны приниматься на самом низком уровне. Решение на более высоком уровне принимается только в том случае, если проблема не может быть эффективно решена на более низком. Идея состоит в том, что локальный уровень ближе всего к людям, на которых отразятся эти решения, поэтому его представители лучше знают, какие решения следует принимать.

Для Швейцарии актуален вопрос: может ли федеральное правительство принудить изучать в школах второй национальный язык (в качестве второго иностранного), если на кантональных референдумах было принято решение, что в начальной школе преподается только один иностранный язык и им является английский?

Статья 5а Конституции Швейцарии закрепляет обязательность соблюдения принципа субсидиарности. Кантоны являются более низким уровнем государственного управления по сравнению с федеральным. Швейцарские кантоны — суверенные государства, они обладают всеми полномочиями, которые в Конституции не закреплены как федеральные. Обучение в школах, включая преподавание языка, является компетенцией кантонов, а не федерации. Однако федеральная Конституция предписывает федерации и кантонам содействовать взаимопониманию и обмену между различными языковыми сообществами. Таким образом, если кантоны не выполняют эту задачу, обучая второму национальному языку в начальных школах, федеральное правительство может вмешаться и заставить их сделать это. Данное положение соответствует принципу субсидиарности.

В Испании действует обратный принцип. Каталония не является суверенным государством в составе федерации, а представляет автономное сообщество, действующее в соответствии с Уставом автономии, гарантированным Конституцией Испании. Принцип субсидиарности не упоминается в Конституции Испании. Кастильский испанский является единственным национальным языком Испании, и все граждане имеют право изучать и говорить на испанском языке. В автономных сообществах разрешается двуязычие. Поэтому в Каталонии испанский и каталанский языки являются двумя официальными. Поскольку правительство автономного сообщества Каталония несет ответственность за обучение в школах, включая преподавание языка, оно может установить исключительно каталанский язык обучения, если гарантирует, что все учащиеся также изучают испанский язык в школах. Даже без принципа субсидиарности в испанской Конституции центральное правительство может обязать школы Каталонии использовать испанский язык как язык для обучения. В испанском случае отсутствует необходимость в использовании принципа субсидиарности.

Если бы в унитарном государстве, таком как Испания, лингвистическая автономия не была предоставлена региональным сообществам, можно было задать вопрос: был бы принцип субсидиарности полезен для разрешения языковых конфликтов? Возможно, он бы мог помочь в таком случае.

В Германии принцип субсидиарности не был заложен в федеральной Конституции, но Конституционный суд постановил, что по закону федеральный парламент может ввести принцип субсидиарности, регулирующий отношения между государством и автономными институтами. Это было сделано в других областях государственного управления, но не в отношении высшего образования. Поэтому федерация по решению Конституционного суда может передать полномочия по регулированию приема в университеты обратно от университетов к федеральным землям, по крайней мере, частично.

Несмотря на такое состояние позитивного права, автор считает, что принцип субсидиарности может разрешить конфликт по поводу доступа к высшему образованию в Германии. Университеты гораздо лучше подходят для того, чтобы оценивать индивидуальную квалификацию претендентов, по сравнению с возможностями абстрактного регулирования со стороны законодателя.

Во Франции идея новой процедуры приема в университеты состоит в том, чтобы сопоставить право абитуриентов на выбор университета и программы и внутренние правила и возможности учебных программ университетов. Только сами университеты имеют право осуществлять такое сопоставление. Новый французский закон мог бы вернуть власть университетам. Однако в этом случае принцип субсидиарности был инвертирован. Вместо того чтобы предоставить полномочия на принятие решений сначала университетам, а затем государству, законодатель в первую отдал предпочтение государственному механизму, а лишь после этого — университетам. Однако по сравнению с прежней процедурой, которая была полностью централизованной, новая система в конечном итоге дает право университетам принимать решения.

Применение принципа субсидиарности в четырех описанных случаях демонстрирует четкие результаты — реальные или виртуальные: в Швейцарии принцип работает, в Испании он может сработать, в Германии он не применяется, а Франция, по мнению автора, ошибается, переворачивая принцип субсидиарности, ставя его с ног на голову.

Конечно, все зависит от того, закреплен ли принцип субсидиарности в Конституции, как, например, в Швейцарии, или в каком-то статутном законе, как в Германии, или же он не существует в законодательстве, как в Испании либо во Франции.

Вопрос распределения полномочий по управлению школой между уровнями управления интересовал исследователей всегда, но основное внимание, как правило, уделялось совершенствованию управления на уровне школы^[33]. Однако особую актуальность он приобрел после публикации анализа результатов PISA-2003, которые однозначно показали, что бóльшая автономия школ повышает средние по стране результаты учащихся. В данной работе на материалах обследования, проведенного ОЭСР, сделана попытка анализа факторов, влияющих на распределение полномочий по управлению школой между уровнями управления, и связи уровня принятия решений в отношении школы и результатов учащихся в международных обследованиях качества образования.

В 2017–2018 гг. в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)» проводилось обследование по вопросам управления школой (уровень основного общего образования). В рамках обследования ставились вопросы о том, на каком уровне управления образованием принимаются ключевые для школы решения.

В обследовании рассматривались следующие направления и задачи управления школой:

организация учебного процесса:

— выбор/определение школы для обучения;

— распределение учеников по группам;

— планирование учебного времени;

управление персоналом (раздельно по учителям и директорам школ):

— наем;

— увольнение;

— определение обязанностей;

— условия работы;

— определение уровня оплаты труда;

планирование учебного процесса:

— разработка или выбор образовательных программ;

— выбор предметов, по которым проводится обучение или определяется содержание обучения по предметам;

управление ресурсами:

— распределение средств на повышение квалификации педагогического персонала;

— распределение средств на повышение квалификации директоров школ.

Распределение решений осуществлялось по следующим уровням управления:

— уровень центрального правительства;

— штат;

— провинция/регион;

— субрегиональный уровень;

— местный (муниципальный);

— школа;

— несколько уровней.

В дальнейшем анализе уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один — субнациональный — уровень.

Для каждого уровня и для каждой задачи управления были приняты следующие варианты ответа на вопрос «Принимаете ли вы решение…»:

— полностью самостоятельно;

— после консультаций с другими уровнями управления;

— независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования.

В обследовании приняли участие все страны — члены ОЭСР, кроме Польши, и две страны-партнера: Литва и Российская Федерация. По Бельгии сбор и представление данных осуществлялись раздельно по фламандскому и франкоязычному сообществам, по Великобритании — по Англии и Шотландии.

Некоторые результаты обследования были опубликованы в «Education at a Glance 2018»^[34], другие — доступны в базе данных ОЭСР по статистике образования^[35].

Обследование показало, что в странах ОЭСР наибольшая доля решений принимается на уровне школы и на национальном уровне. При этом по отдельным направлениям управления школой соотношение полномочий различное (рис. 1). Школа располагает максимальными полномочиями в вопросах организации учебного процесса, затем по убывающей идут планирование учебного процесса, управление ресурсами и управление персоналом.

Рис. 1. Доля решений, принимаемых на каждом уровне управления основным средним образованием в странах ОЭСР, по сферам (% стран)

Источник: Education at a Glance 2018.

Центральное правительство играет определяющую роль в вопросах планирования учебного процесса, в меньшей степени вовлечено в принятие решений по управлению персоналом и ресурсами и передает школе основную часть полномочий в вопросах организации учебного процесса.

Остальные уровни управления играют существенно меньшую роль в руководстве школой. Обращают внимание два момента:

— на муниципальном уровне принимаются решения по управлению персоналом и ресурсами в 17 % случаев, по остальным направлениям управления местный уровень играет еще меньшую роль;

— роль смешанных, т. е. совместно принимаемых решений невысока. Их отметили от 11 до 13 % стран в зависимости от направления управленческих решений.

Распределение полномочий по управлению школой варьирует по странам очень широко (рис. 2).

Рис. 2. Доля вопросов, решение по которым принимается на разных уровнях управления, по странам

Источник: Education at a Glance 2018.

Если в Нидерландах школа принимает самостоятельно решения по 92 % вопросов, то, например, в Греции — только по 8 %. В Турции и Люксембурге центральное правительство принимает решения по более чем 70 % вопросов управления школой, а в Чешской Республике и Германии практически не участвует в управлении школой. Местные органы власти играют существенную роль в управлении школой в США, Канаде и Швеции и минимальную — в Германии, во Франции и в Мексике. Такой разброс поднимает два вопроса:

во-первых, есть ли какие-то объективные факторы, определяющие структуру распределения полномочий по управлению школой по уровням власти, помимо традиций и исторически сложившейся системы;

во-вторых, есть ли связь между структурой распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатами обучения.

Для ответа на первый вопрос в данной работе рассматриваются три фактора: размер страны по численности населения, уровень урбанизации и плотность расселения. Для ответа на второй вопрос анализируется связь распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатов учащихся в международном обследовании учебных достижений PISA.

В табл. 1 приведены результаты анализа связи между размером страны и распределением принятия решений по управлению школой по ключевым направлениям между уровнями власти. В качестве характеристики размера страны выбран показатель численности населения.

Таблица 1. Связь между размером страны и управлением школой

Примечание. Условные обозначения, используемые в этой и следующих таблицах:

— наличие статистически значимой положительной корреляции;

— наличие статистически значимой отрицательной корреляции.

Исходя из результатов анализа, представленных в табл. 1, с ростом численности населения роль школы в управлении персоналом, планировании учебного процесса и управлении ресурсами снижается. Одновременно возрастает роль местных органов власти в организации и планировании учебного процесса и региональной власти в управлении персоналом и ресурсами. Какая-либо связь между размером страны и ролью центрального правительства, а также распространенностью решений, принимаемых совместно несколькими уровнями власти, не прослеживается.

Второй фактор, который предположительно может влиять на распределение принятия решений по управлению школой по ключевым направлениям между уровнями власти, — доля городского населения. Результаты анализа связи этого фактора с распределением полномочий по управлению школой по уровням власти приведены в табл. 2.

Таблица 2. Связь между урбанизацией и управлением школой

Обращает на себя внимание, что с ростом урбанизации снижается роль как школы в управлении персоналом, так и центрального правительства в организации учебного процесса с одновременным ростом влияния на этот аспект школьной жизни органов местной власти.

Можно было предположить, что еще одна демографическая характеристика — плотность расселения — будет связана с распределением полномочий по управлению школой с обратным знаком по сравнению с уровнем урбанизации. Однако это предположение не подтвердилось (табл. 3).

Таблица 3. Связь между плотностью расселения и управлением школой

Статистически достоверная связь прослеживается между плотностью расселения и уровнем власти, ответственной за управление персоналам школ: в странах с низкой плотностью расселения эти вопросы находятся в ведении самой школы или местной власти, но по мере роста плотности расселения полномочия по управлению персоналом смещаются на субнациональный или даже национальный уровень.

В данном разделе делается попытка сопоставить принятую в стране модель распределения полномочий по управлению школой между уровнями власти и результаты, которые ученики в этой стране продемонстрировали в международном обследовании образовательных достижений учащихся PISA по математике и грамотности чтения. Результаты этого сравнения приведены в табл. 4, 5.

В обоих случаях имеется статистически значимая отрицательная корреляция между учебными достижениями и концентрацией полномочий по управлению школой на уровне центрального правительства. Это вполне ожидаемый результат, который согласуется и с положениями теории общественных (государственных) финансов, и косвенно с результатами анализа итогов PISA, в рамках которого было показано, что автономия школ повышает учебные достижения учащихся.

Таблица 4. Распределение полномочий по управлению школой и результаты учеников в обследовании PISA (математика)

Напрямую последний вывод в нашем исследовании подтвердился только частично. Возможно, это связано с разным набором стран, по которым проводились анализ результатов PISA и наши расчеты, а также с тем, что анализ в PISA основывался на анкетном опросе школьных директоров и учителей, а данные для обследования ОЭСР предоставляли эксперты.

Интересным также представляется выявленное в ходе нашего анализа наличие статистически значимой положительной корреляции между результатами учащихся и долей решений, принимаемых совместно несколькими уровнями управления. Это решения в области планирования учебного процесса и управления персоналом (только для грамотности чтения).

Таблица 5. Распределение полномочий по управлению школой и результаты учеников в обследовании PISA (грамотность чтения)

Обследование распределения полномочий по управлению школой по уровням власти, проведенное в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)», как представляется, дало новый толчок исследованиям связи моделей управления образованием и образовательных результатов. Собранные в рамках обследования данные позволяют существенно расширить применение количественного и статистического анализа этой связи, сформулировать новые исследовательские вопросы, инициировать новые исследования.

Приведенные в настоящей статье результаты — только первые шаги, начало исследований, пример возможного использования данных, собранных в рамках обследования ОЭСР. Однако уже на этой стадии можно сформулировать некоторые значимые выводы.

Во-первых, можно с уверенностью предположить, что на сложившееся в той или иной стране распределение полномочий по управлению школой определяющее влияние оказали традиции, исторические процессы, менталитет. Достаточно посмотреть, насколько различны модели, принятые во фламандской и франкофонской общинах Бельгии или в Англии и Шотландии (рис. 2). В то же время существуют и объективные внешние факторы, влияющие на распределение полномочий по управлению школой. Это такие факторы, как масштаб страны и уровень урбанизации. Эти факторы по-разному влияют на распределение полномочий по принятию решений по отдельным направлениям, но как общую тенденцию можно отметить, что с увеличением размера страны полномочия по управлению школой смещаются с уровня школы на уровень местной власти.

Во-вторых, анализ показал отрицательную связь между централизацией управления школой на национальном уровне и учебными результатами, что косвенно подтверждает выявленную в ходе анализа результатов PISA положительную связь между автономией школы и образовательными достижениями школьников.

В-третьих, интересный результат — положительная корреляция доли решений, принимаемых совместно несколькими уровнями управления, и результатов PISA.

В-четвертых, приведенные выше результаты анализа — только первый шаг. Данные, собранные в ходе обследования ОЭСР, дают обширный материал для анализа факторов, влияющих на распределение управления школой по уровням власти, и влияния этого распределения на результаты функционирования национальных образовательных систем.

Многоуровневое управление^[36] — это научный подход в области государственного управления, использующий методы анализа и описания, включающий в рассмотрение расширенную (отличающуюся от традиционной) систему уровней и субъектов принятия решений. Подход учитывает оценку релевантности таких субъектов и описание отношений между ними, например, работу иерархических структур между различными субъектами принятия политических решений.

В законодательстве субъекты принятия решений должны быть формально определены. Однако на практике решение может исполняться не так, как планировалось субъектом его принятия, в связи с первоначальным дефицитом информации. Теория принципала-агента^[37] показывает, насколько серьезно несоответствие в знаниях может изменить баланс сил между принимающими решение и подчиненными им субъектами^[38].

Теория принципала-агента в многоуровневом управлении позволяет более четко описать реальные отношения между различными субъектами принятия решений. Многоуровневый подход также может помочь при анализе процедур и шагов принятия решений.

Многоуровневый подход является исключительно методом анализа и описания, а не разъяснения принятого решения.

Для анализа участников процесса принятия решений в ЕС необходимо провести разделение межу институтами и акторами (субъектами принятия решений), как это сделал Г. Маркс в ключевой статье о многоуровневом управлении: «Наша отправная точка <…> это проведение четкого различия между институтами и акторами, т. е. между государством (и органами ЕС) и отдельными лицами, группами и организациями, действующими в рамках этих учреждений и их процессов»^[39]. Используя это разделение, авторы обобщают систему принятия решений в ЕС, выделяя «взаимозависимость, взаимодополняющие функции и пересекающиеся компетенции» в качестве ведущих факторов деятельности^[40].

Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:

1) разработка решения;

2) принятие решения;

3) имплементация решения;

4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения^[41].

Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее — ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие^[42].

Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС^[43] используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.

Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.

Институтами могут являться:

— органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);

— государства — члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).

Акторами могут выступать:

— различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;

— общественное мнение, включая социальные медиа;

— группы интересов, включая лоббистов.

Институты и акторы взаимодействуют на различных уровнях и стадиях процесса принятия решений:

— запускают процесс принятия решений (стадию разработки решения) путем локализации проблемы, ее определения, поиска различных путей решения этой проблемы;

— пытаются повлиять на окончательное решение, выдвигая свои предложения, подкрепляя свою позицию исследованиями, мобилизуя заинтересованные группы или общественность;

— используют стадию имплементации решения для расширения границ возможного применения решения, а также бойкотирования имплементации решения по той или иной причине, например финансовой («слишком дорого»);

— выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.

Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике^[44]. Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.

Сложности, связанные с недостаточной разработанностью научных методов «измерения влияния», не ограничиваются научной повесткой. На практике это затрудняет процесс понимания и оценивания обществом решений, принимаемых в рамках ЕС. Эта неопределенность и недостаточная структурированность приводят к тому, что процесс принятия решений кажется запутанной системой, в которой много участников, но нет понимания, кто из них принимает конкретные решения. Именно из-за этого в речь вошел оборот «они в Брюсселе [решили] (they in Brussels are [deciding])», который используется для критики безликих и отстраненных, по мнению граждан, политики и решений ЕС. Некоторые политические партии используют этот лозунг и приходят с ним к определенному успеху, что можно рассматривать как одну из причин распространения споров о выходе той или иной страны из состава ЕС.

Ситуация «они в Брюсселе» возникает и при принятии решений в сфере образования. Даже если компетенция Европейского союза четко определена (ст. 164 ДФЕС), институты зачастую пытаются фактически расширить пределы установленных границ их компетенции.

Одним из способов расширения компетенции ЕС в сфере образования является использование так называемого «совместного механизма принятия решений»^[45]. Решения принимаются Европейским советом и министрами государств — членов ЕС, это дает возможность Совету ЕС действовать как в рамках полномочий, предусмотренных учредительными договорами, так и вне их — на основе полномочий представителей органов государств-членов. С юридической точки зрения такие решения являются одновременно и решениями ЕС, и решениями, которые можно признать межгосударственными соглашениями в рамках международного права. Эти решения не нелегальны, однако они существуют в определенной «серой зоне», которая не способствует четкому пониманию того, как они принимаются, поэтому многие используют по отношению к таким решениям термин «мягкое образовательное право».

Другим подходом для расширения компетенции ЕС является разработка рекомендаций, которые не являются обязательными для государств — членов ЕС. Однако политическое влияние рекомендаций в сфере образования достаточно высоко, так как одной из широко поддерживаемых целей ЕС является унификация образовательных систем в контексте свободы передвижения. Европейская система квалификаций^[46] была опубликована Европейской комиссией лишь как рекомендация, но на практике этот документ до настоящего времени оказывает огромное влияние на принятие решений о национальных системах образования.

Третьим подходом является влияние через финансирование образовательных проектов и программ Европейским союзом, где решение об участии принимается непосредственно государствами-членами и другими национальными акторами. Erasmus+^[47] — популярная программа обменов на разных уровнях образования — является хорошим примером таких программ.

В Европейском союзе существуют четкие правовые условия для принятия решений в сфере образования: в основном государства — члены ЕС имеют собственные полномочия, а европейские институты не должны вмешиваться в компетенцию государств-членов, установленную договорами. При использовании методов, выходящих за рамки данных правил, высок риск непрозрачности принятия решений. Такое сочетание компетенций приводит к другой проблеме — к несоответствию механизма принятия решений демократическим принципам. Демократия чаще всего описывается как система «сдержек и противовесов». Это означает, что возможность действовать в такой системе разделена между различными субъектами, например, когда основным действующим субъектом является избранный парламент, а правительство несет ответственность перед парламентом. Однако если в рамках ЕС в сложившейся системе нет четкого различия между субъектами, возникает вопрос: как национальный парламент должен требовать ответственности от национального правительства? Решение этой проблемы, которое можно было бы применить, в частности, в сфере образования, лежит в возврате к системе четкого разграничения полномочий в рамках многоуровневого управления.

В отличие от стран кодифицированного права, включающих Западную Европу и большую часть остального мира, в странах общего права — в Великобритании, США и бывших британских колониях — с признанием большей роли судебной практики при наличии писаных конституций^[48], статутов и иных нормативных правовых актов возникают частые споры о роли судебной системы в правотворчестве^[49]. Главный вопрос в этих дебатах: являются ли судьи, как отметил председатель Верховного суда США Джон Робертс во время слушаний в Сенате по собственному утверждению на должность, бейсбольными арбитрами^[50] (umpires)^[51], которые исключительно засчитывают очки и нарушения правил^[52], или же они являются нормотворцами (rule-makers)^[53], которые обладают возможностью изменять право в любом направлении, которое они пожелают, становясь фактически суперзаконодателями?

Сторонники судейского активизма (judicial activism) убеждены в том, что судьи (и юристы в целом) должны быть вольны трактовать положения Конституции и законов США в соответствии с собственными убеждениями и положениями конкретного дела. Им противостоят сторонники судейской сдержанности (judicial restraint) или оригинализма (originalism), считающие, что судьи должны стараться интерпретировать писаные источники права в том контексте, в котором они были изначально написаны. Критик судейского активизма^[54] — покойный судья Верховного суда США Антонин Скалиа отметил в одном из своих особых мнений, что «[Верховный] суд, должно быть, живет в другом мире. С каждым новым днем и каждым новым делом он занят созданием Конституции для страны, которую я не узнаю»^[55]. Непростой вопрос о роли судебной власти еще более усложняется тем фактом, что судьи, особенно на федеральном уровне, назначаются пожизненно^[56] и не отвечают перед избирателями. При этом они разрешают споры, возникающие из положений законодательства и подзаконных актов, создаваемых исполнительной и законодательной ветвями власти, обе из которых в известной степени подчинены воле народа в процессе выборов^[57].

Роль судейского корпуса становится все более значительной во многих сферах жизни в США, Великобритании^[58] и других странах^[59], и не в последнюю очередь в образовании. В рамках дела Brown v. Board of Education of Topeka^[60], являющегося самым важным делом по образовательному праву в США, Верховный суд США признал неконституционным применение принципа «разделены, но равны» (separate but equal) в отношении обучения англо-американских детей. Это решение запустило волну изменений, которые фундаментально трансформировали множество аспектов жизни в США, инициировав эру равных образовательных возможностей, которая, в свою очередь, способствовала увеличению возможностей для женщин^[61] и лиц с ограниченными возможностями здоровья^[62]. Но даже в этих случаях, когда американские суды признают свою юрисдикцию и разрешают возникшие споры, они должны в соответствии с традиционным взглядом, разделяемым многими, действовать в границах, предусмотренных федеральной Конституцией.

В США роль судей Верховного суда является предметом тщательного изучения и широкого публичного обсуждения с момента ухода в отставку по собственному желанию судьи Энтони Кеннеди, считавшегося судьей, имеющим решающий, или «центристский», голос между более либеральным и консервативным крыльями суда^[63]. Особое значение этим дебатам придавал тот факт, что баланс сил в суде мог существенно измениться: претендентом на его место стал Бретт Кавано, бывший судьей апелляционного суда округа Колумбия, который по иронии судьбы ранее был помощником судьи Кеннеди, он является сторонником оригинализма, «т. е. он интерпретирует текст закона в свете того, что он значил, когда был принят»^[64].

В свете различий между правовыми системами в США и большей части Европы, особенно в контексте роли судебной власти в разрешении споров, которые касаются в том числе возникающих в образовательных контекстах, данная статья состоит из двух частей. Первая часть объясняет понятия судейского активизма и судейской сдержанности в свете наиболее спорных решений Верховного суда в сфере образования и других сферах. Через эти решения будет продемонстрировано, как судьи-активисты расширяют (если не превышают) свои конституционные полномочия. Вторая часть фокусируется на роли Верховного суда США в судебных спорах в сфере образования.

В США споры о том, должны ли судьи быть интерпретаторами права или законодателями, можно отследить по часто цитируемому отрывку из сочинений Александра Гамильтона, одного из отцов-основателей США и автора цикла статей в поддержку текста Конституции США «Федералист». Он отметил в одной из них, что «судебная власть из-за существа своих функций всегда менее всего опасна для политических прав, определенных Конституцией, ибо у этой власти самые малые возможности для их нарушения или ущемления… она не обладает ни силой, ни волей, а выносит только суждения»^[65]. Гамильтон также добавил, что «о свободе не может быть и речи, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной власти»^[66]. Однако в течение последних 60 лет Верховный суд США зачастую не следует этому определению, начав часто проявлять свой судейский активизм с председательства судьи Эрла Уоррена^[67].

Верховный суд в серии различных решений, касающихся как конституционных толкований, так и применения различных законов, в течение даже последних 20 лет может быть уличен в юридическом активизме разного уровня, по существу, являясь «законодателем со скамьи», напрямую нарушая суждение Гамильтона, выходя за рамки простого заполнения правовых лакун, когда законодательство неясно или в принципе отсутствует. Споры об интерпретации Конституции затрагивают вопросы от запрета молитв на церемониях выпуска из государственных школ (Lee v. Weisman)^[68] и на спортивных мероприятиях (Doe v. Santa Fe Independent School District)^[69] до запрета на смертную казнь для несовершеннолетних (Roper v. Simmons)^[70] (дело, имеющее отношение к образованию, поскольку оно связано с несовершеннолетней преступностью).

По вопросам интерпретации законодательства Верховный суд предложил такие толкования главы IX, которые ее авторы, вероятно, явно не предусматривали. Предположительно они могут выходить за границы закона. Так, Верховный суд интерпретировал главу IX как позволяющую студентам взыскивать убытки с образовательных учреждений в деле Franklin v. Gwinnett County Public Schools^[71], а также как устанавливающую параметры для определения ответственности школьных советов в делах о сексуальных домогательствах со стороны преподавателей в деле Gebser v. Lago Vista Independent School District^[72] и студентов в деле Davis v. Monroe County Board of Education^[73]. Суд в деле Jackson v. Birmingham Board of Education^[74] также интерпретировал главу IX как предотвращающую возмездие со стороны образовательной организации по отношению к сотрудникам (в данном случае к тренеру школы), которые отстаивали права своих учеников.

Верховный суд также расширил сферу действия федерального законодательства об инвалидности, интерпретировав «Акт об образовании лиц с инвалидностью» (Individuals with Disabilities Education Act — IDEA)^[75] как позволяющий родителям лиц с инвалидностью представлять себя и своих детей в делах, касающихся споров об их образовании в деле Winkelman v. Parma City School District^[76].

При этом в деле Arlington Central School District v. Murphy^[77] Верховный суд проявил судейскую сдержанность, отказав родителям в возможности возместить затраты на экспертных свидетелей, даже если они преуспевают в деле против школы, на основании того, что такая возможность не предусмотрена в «Акте об образовании лиц с инвалидностью». Судьи решили, что, если конгресс не внес соответствующие изменения в законодательство, несмотря на многочисленные просьбы сделать это, суд не имеет права вмешиваться в данный вопрос, оставив родителей без возможностей возмещения таких расходов. Более того, конгресс впоследствии отклонил законопроект, который бы внес соответствующие поправки в «Акт об образовании лиц с инвалидностью».

Более двадцати лет назад, когда конгресс внес похожие поправки в этот акт, которые позволяли родителям, выигравшим в споре, компенсировать расходы на адвокатов^[78], он заменил этими поправками решение Верховного суда в деле Smith v. Robinson^[79] (в котором суд также отказал выигравшим родителям в возмещении судебных расходов). Другими словами, конгресс осознанно и специально пошел против предыдущего решения суда, внеся поправки в «Акт об образовании лиц с инвалидностью».

Сторонники судебного активизма могут иногда забыть, что законы принимаются в первую очередь законодательными органами. Почти все законы абстрактны или неясны в той или иной мере. Сторонники судейской сдержанности склонны признать, что абсурдно было бы предположить, что при применении таких потенциально абстрактных положений к конкретным, чувствительным к фактам делам судьи должны бездумно, механически читать законы и выдавать решения как автоматы. Конечно, великие юристы проявили здравый смысл и благоразумие при применении законов, потенциально написанных за две тысячи миль или за два столетия от времени и места, в котором эти законы применяются в конкретных разбирательствах. Однако сторонники сдержанности или оригинализма держат юристов на гораздо более коротком поводке, когда те пытаются отойти от текста конституционных положений или законов.

Сторонники судебной сдержанности не считают суды простыми машинами, применяющими закон. Независимо от того, поддерживает кто-либо судейскую сдержанность или судейский активизм, все должны признать, что применение закона в сложных, реальных жизненных ситуациях требует определенной степени усмотрения. Скорее, спор идет между теми, кто считает юристов связанными судебной функцией, и теми, кто рассматривает их как лиц, формирующих правила, которые обладают значительной свободой усмотрения для представления и осуществления широких социальных реформ.

Результатом этого доктринального спора стало то, что, по общему правилу, когда судьи в США применяют в том или ином споре правило, закрепленное в Конституции США^[80], они должны применять его так, как оно написано, а не так, как они того пожелают. Исходя из этого тезиса настоящая роль судейского корпуса и взаимоотношения между конгрессом и судами становится более четкой. Ситуация, когда в деле Smith v. Robinson суд отказал родителям в праве на судебные расходы в соответствии с действовавшим законодательством, а конгресс впоследствии изменил это положение, закрепив такое право, демонстрирует пример того, что обычно упускают сторонники судейского активизма. Данный пример показывает на практике, как должны взаимодействовать между собой законодательная и судебная власть.

Когда судьи применяют право, как оно есть, они могут отметить, что конгресс может рассмотреть вопрос о пересмотре данных особенностей законодательства и, вероятно, внести соответствующие поправки в законы. Однако ни Верховный суд, ни иные суды не могут вносить поправки или переписывать законодательство, так как это нарушило бы статью I Конституции США, которая наделяет законодательными полномочиями конгресс США.

Если же судьи не согласны с текстом или смыслом закона, они остаются обязанными его применять. В таком случае конгресс имеет возможность рассмотреть проблему, поднятую в том или ином деле, и принять решение о соответствующем изменении закона. Конгресс также может игнорировать предложения судей, в этом случае суды должны принимать свои решения, основываясь на действующих на данный момент законах. Это взаимодействие отражает конституционные взаимоотношения между судами и законодательными органами с принципом разделения властей в их основе^[81]. Если конгресс не согласен с судебной интерпретацией закона, он может изменить закон таким образом, чтобы обеспечить судебную интерпретацию в соответствии с волей законодателя.

Другой пример реализации конгрессом своей возможности участия в балансировании законодательства и его правоприменения путем реакции на принятые судебные решения — решение Верховного суда в деле Grove City College v. Bell^[82]. В этом деле Верховный суд ограничил область применения главы IX в организациях высшего образования, отказавшись накладывать санкции на всю образовательную организацию (санкции накладывались лишь на ту программу, которая была уличена в дискриминационном поведении и получала федеральные средства). Конгресс не согласился с мнением Верховного суда по этому вопросу, приняв «Акт о восстановлении гражданских прав 1998 г.» (Civil Rights Restoration Act of 1988)^[83], распространив защиту, предусмотренную главой IX, на всю образовательную организацию, а не на ее отдельные части или программы.

Как описывается далее в тексте, несколько недавних решений Верховного суда могут оправдывать — если не усиливать — страх судьи Скалии о том, что его коллеги на судейской скамье создают Конституцию для страны, которую он и, возможно, многие другие не узнают. Эта обеспокоенность усугубляется тем, что судьи-активисты все чаще интерпретируют Конституцию и/или федеральные законы в соответствии с собственными принципами, а не следуют близко к тексту и первоначальным намерениям отцов-основателей либо законодательных органов. Эти судьи не только выборочно применяют иностранное законодательство в поддержку своих решений, но в одном случае также частично ссылались на международный договор, который Сенат США никогда не ратифицировал, — на Конвенцию ООН о правах ребенка.

Основываясь на значительном влиянии Верховного суда и других судов в изменении американского законодательства и политики в области образования, эта статья отражает роль судебной власти как одной из трех равных ветвей власти в США. Следовательно, с точки зрения автора, исходя из доктрины судебной сдержанности, роль Верховного суда и нижестоящих судов можно охарактеризовать как производный процесс. Другими словами, судебные толкования не должны быть свободными политическими определениями, которые дают судьи исходя из собственных представлений о лучшем толковании. Вместо этого судебные действия должны основываться на законодательной политике, сформулированной законодательной или в некоторых случаях исполнительной ветвью власти. То есть судебное применение и изложение норм права должны основываться на ранее осуществленном выборе между теми или иными политическими решениями, сделанными теми ветвями власти, которые политически подотчетны народу, а не назначенными юристами.

Автор является критиком парадигмы судебного активизма, предпочитая, чтобы суды оставляли основной выбор политических решений по тем или иным вопросам другим ветвям власти, поскольку за президентов, губернаторов и законодателей проголосовали граждане, которые, в свою очередь, могут проголосовать против них или их последователей в случае, если они недовольны политикой этих чиновников. А в случае если судьи считают необходимым вмешаться в законодательную политику, то подход, избранный Верховным судом в деле Murphy, должен служить ролевой моделью. В этом деле, хотя Верховный суд и признал отсутствие у родителей права на возмещение судебных расходов на судебных экспертов, он сдержал себя от изменения закона, предпочитая оставить это конгрессу, которому еще предстоит внести соответствующие изменения в федеральное законодательство. В то же время автор искренне поддерживает идею о том, что американская нация должна иметь независимую судебную систему, свободную от политического давления, в равной степени важно ставить законные вопросы об ограничении судебной власти.

Поскольку термины «судебный активизм» и «судебная сдержанность», также называемые строгим конституционализмом и оригинализмом, имеют общий характер, полезно вспомнить выводы Верховного суда в деле Board of Education of Hendrick Hudson Central School District v. Rowley^[84], первом судебном споре, затронувшем положения федерального закона, в настоящее время известного как «Акт об образовании лиц с инвалидностью». Пытаясь ограничить судебную власть и полагая, что студенты с ограниченными возможностями имеют право на обучение в учебных заведениях, организованное таким образом, чтобы «быть достаточным для получения некоторых преимуществ в ходе их образования»^[85], Верховный суд оценил роль судебной власти в разрешении образовательных споров. В сущности, Верховный суд посоветовал судьям действовать осторожно при решении подобных споров, так как у судей не хватает достаточного опыта в этой области. Верховный суд указал, что он «ранее предупреждал, что у судов нет “специализированных знаний и опыта”, необходимых для решения “постоянно присутствующих и сложных вопросов образовательной политики”… Поэтому, как только суд определит, что требования закона были выполнены, вопросы конкретной методологии должны решаться штатами»^[86].

Таким образом, судьи должны помнить не только о разделении власти (передавая вопросы на разрешение законодательным органам в рамках их полномочий), но и о федерализме (уважая права штатов согласно Десятой^[87] и другим поправкам к Конституции). Когда Верховный и другие суды занимаются законотворчеством, они должны учитывать влияние своих изменений на структуру политической и образовательной систем, стараясь свести к минимуму — если не устранить — трения между судебной и другими ветвями власти, а также минимизировать узурпацию полномочий штатов со стороны федерального правительства. Поскольку Конституция предусматривает федеральное правительство, основанное на разделении властей, суд должен учитывать, в какой степени он обладает необходимыми знаниями в области государственной политики в отдельных сферах, таких как, например, политика в области образования, и оставлять их тем, кто является более квалифицированным для принятия подобных решений^[88].

В то же время, учитывая недостаток персонала и бюджетных ресурсов, а также относительно ограниченный опыт, на котором судьи могут основывать свои решения, помимо собственного юридического образования и опыта в качестве практикующих юристов или преподавателей^[89], суды часто полагаются на законодательные органы в отношении отдельных вопросов политики. Мудрая судебная администрация предполагает, что с учетом этих ограничений на судебную экспертизу и ограниченной роли судей в американской конституционной системе подобные вопросы реализации федеральных программ и законов, таких как «Акт об образовании лиц с инвалидностью» и глава IX, лучше оставить избранным ветвям власти, на которые граждане могут повлиять в ходе выборов.

Американские суды, как правило, выступают в качестве арбитров в правовых спорах, а не в качестве законодателей в общем поле для обсуждения и изложения социальной политики. Сторонники судейской сдержанности, таким образом, поощряют судей учитывать практические и личные эмпирические ограничения юристов для обеспечения того, чтобы законотворчество в первую очередь оставалось за избранными ветвями власти. В то же время сторонники судейской сдержанности не стремятся ограничивать конституционную способность граждан защищать изменения в управлении нацией. Они всего лишь признают, что Конституция требует, чтобы такие изменения происходили через процедуры избрания и голосования, а также через обращения граждан к законодательной и исполнительной ветвям власти, а не посредством давления на неизбранную судебную власть, которая должна принять решение в их пользу и тем самым пойти против воли большинства народных избранников в конгрессе.

Как и во многом другом, независимо от того, занимается ли Верховный суд судебным активизмом или судебной сдержанностью, восприятие идеологических позиций судей во многом зависит от наблюдателя^[90]. Кроме того, следует помнить, что, хотя судьи могут иметь предрасположенность в том или ином идеологическом направлении, лишь немногие придерживаются одной точки зрения во всех случаях. Традиционное мнение выражается в том, что судебная власть несет юридическую ответственность за толкование законов, разработанных законодательными органами и исполняемых с помощью нормативных актов исполнительной власти, и, следовательно, должна выступать в роли судьи, а не в роли переписывающего законы. Тем не менее если другие ветви власти не смогли выполнить свои обязанности, то судебная власть должна действовать в качестве суда последней инстанции, вынося законодательные по форме решения.

Одна из ситуаций, когда у Верховного суда не было иного выбора, кроме как вмешаться в законодательный процесс, произошла в 1990 г. в деле Missouri v. Jenkins^[91]. В рамках этого дела Верховный суд изучал вопрос финансирования мер по десегрегации. После того как нижестоящие федеральные суды, по существу, согласились с тем, что Канзас-Сити и штат Миссури должны выделить финансирование для исполнения очередного приказа о десегрегации школ, местный школьный совет заявил, что он не может увеличить свой бюджет, не нарушая законы штата о финансировании и налогообложении. Суд подтвердил, что, хотя федеральная судебная система не может повышать налоги, она может потребовать, чтобы совет взимал налоги на имущество по ставке, достаточной для финансирования мер по десегрегации, и может приостановить или отменить действие законов, которые помешали бы совету выполнить такой приказ. Интересно, что дело Missouri v. Jenkins стало последней победой сторонников десегрегации в школах в Верховном суде. Тот момент, когда Верховный суд переходит невидимую черту от судейского активизма к судейской сдержанности, воспринимается каждым комментатором или критиком деятельности Верховного суда субъективно.

Когда предмет спора в Верховном суде касается конституционных положений, строгие конструктивисты или оригиналисты Верховного суда, верховный судья Джон Робертс вместе с судьями Томасом Алито и Нилом Горсачем обычно утверждают, что их обязанность состоит в том, чтобы придерживаться текста Конституции, стремясь определить первоначальное намерение ее авторов. Конечно, активисты суда — судьи Брейер, Гинзбург, Сотомайор и Каган не соглашались.

Аналогичным образом, когда речь идет о положениях законодательства, задача судов состоит в том, чтобы раскрыть, насколько это возможно, намерения законодательного органа, который принял этот закон. Таким образом, члены суда как бы принимают на себя и высказывают те мнения, которые, по их суждению, имели бы законодатели, если бы разбираемый в суде вопрос был предоставлен их вниманию. Кроме того, признается то, что на самом деле должно быть очевидным, а именно что в случаях, когда дела решаются в определенное время и в определенных местах, отдельные юристы и суды коллективно подвержены влиянию текущих событий, зачастую принимая во внимание экономические, политические, социальные, образовательные и другие факторы. Несмотря на это, сторонники судейской сдержанности утверждают, что юристы должны воздерживаться от чрезмерного акцента на внешние факторы.

Одна из сильных сторон американского государства, включая судебную систему, заключается в том, что «о правительстве Соединенных Штатов часто с уважением отзываются как о власти законов, а не людей»^[92]. Американская система открыта для активных дискуссий, главным образом о концептах и идеях, а не обязательно об отдельных персоналиях^[93]. Такие дискуссии, например, о роли судей Верховного суда, о судебном активизме и о связанных с этим проблемах, таких как место иностранного права во внутренних американских правовых спорах, а также дебаты о возможных мерах, которые могут быть приняты для того, чтобы помочь Верховному суду не сбиться с курса, могут только укрепить всю систему. Поскольку дебаты по поводу судебного активизма и судебной сдержанности продолжаются, возникает вопрос: должны ли судьи толковать конституционные положения, законы или нормативные акты как можно ближе к их первоначальному смыслу или они могут свободно толковать их более широко, участвуя в судебном активизме, часто в соответствии с собственной точкой зрения и опираясь на неамериканские законы? Даже в случае подтверждения судьями конституционных положений и законодательства суды создают право хотя бы путем дополнительного уточнения значения конституционных положений, статутов, постановлений и своих предыдущих решений, добавляя прецедент путем разъяснения существующего прецедентного права.

Связь между образованием и снижением уровня бедности хорошо известна и не ставится под сомнение^[95]. Бедность — это состояние людей, лишенных самого необходимого для достойной жизни и испытывающих трудности из-за нехватки денег, еды, одежды, жилья и др. Это состояние называют абсолютной бедностью. Абсолютная бедность не является единственной формой бедности. Существует также эмоциональная бедность — состояние, когда у людей отсутствуют необходимые жизненные навыки и эмоциональные способности, чтобы эффективно решать жизненные проблемы. Считается, что система образования страны должна способствовать снижению уровня бедности. Это одна из целей образования, установленная в ст. 29 (1) Конвенции о правах ребенка^[96]. Конвенция призывает обеспечить всестороннее развитие потенциала ребенка и обучение детей тому, как стать ответственными гражданами.

Может показаться, что само по себе повышение уровня образования освободит людей от оков бедности. Однако во многих случаях ученики, посещавшие школу, не получают того образования, которое обеспечит дальнейшую работу, или, еще хуже, они остаются функционально неграмотными из-за низкого качества обучения в большинстве школ страны^[97]. Это чаще происходит с детьми из более бедных семей. Образовательная система в государстве в условиях недостатка ресурсов не в состоянии предоставить адекватные возможности для детей с социально неблагополучным бэкграундом. В итоге это приводит к увеличению разрыва между богатыми и бедными во многих сферах жизни^[98]. Разница особо заметна в показателях уровня жизни, грамотности, доступа к рынку труда и успешности на нем и пр.

Различия в уровне образования между бедными и более богатыми слоями населения очевидны и в Южной Африке. Люди, не имеющие образования высокого уровня, зачастую являются бедными, тогда как получение людьми высшего образования сокращает бедность^[99]. Чрезвычайно важно, чтобы ученики не только успешно завершали школьное образование, но и получали надлежащее образование, которое подготовит их к рынку труда. К сожалению, так происходит не всегда.

Целью данной статьи является изучение контекста рынка образования в Южной Африке и освещение обострения образовательной бедности из-за незрелой и несбалансированной системы управления образованием.

В первой части работы описывается экономический и социальный контекст среды, в которой проходит образование. Затем приводятся примеры, демонстрирующие то, как внутренняя борьба, политический оппортунизм и отсутствие ответственности в школах 1–3-го квантиля^[100] ведут к плохим образовательным результатам и к образовательной бедности в итоге.

Статья 29 Конституции Южной Африки устанавливает право каждого на образование. Статья 9 Конституции также закрепляет формальное равенство, предусматривая, что каждый человек равен перед законом и имеет право на равную защиту. Кроме того, ч. 2 ст. 28 декларирует, что интересы ребенка должны иметь высший приоритет в каждом вопросе, который касается детей.

Южная Африка — федеративное государство. Государственная власть распределена между национальным, провинциальным^[120] и местным уровнями. Эти уровни отличаются по объему полномочий, однако являются взаимозависимыми и взаимосвязанными (ч. 1 ст. 40 Конституции). Государство в целом и государственные органы в частности несут ответственность за реализацию конституционных прав (ст. 8 Конституции). Для достижения целей многоуровневого управления Конституция требует от государственных органов выполнения своих обязанностей, чтобы обеспечить благосостояние граждан посредством кооперации через эффективное, прозрачное и подотчетное государственное управление. Органы власти осуществляют только те полномочия и функции, которые входят в пределы их компетенции.

Управляющие советы школ являются избираемыми органами, которые включают родителей и учителей и зачастую наделены полномочиями по осуществлению государственных функций на местном уровне. Совместно с ответственным департаментом они несут ответственность за реализацию права на образование. Выполнение этой задачи должно осуществляться в духе кооперации через развитие дружеских отношений, помощь и поддержку друг друга, соблюдение согласованных процедур и избегание судебных споров между ними (подп. «h» ч. 1 ст. 41 Конституции).

Южноафриканский «Школьный акт» (закон) № 84 от 1996 г. (далее — «Школьный акт») (The South African Schools Act № 84 of 1996) является основным нормативным правовым документом, регулирующим школьное образование в ЮАР. Система школьного образования, установленная «Школьным актом», разделена на три уровня: Национальный департамент общего образования, провинциальные департаменты общего образования и управляющие советы школ. Провинциальные департаменты ответственны за образование в каждой провинции. На местном уровне управляющие советы школ ответственны за управление государственными школами.

В соответствии с п. 1 ст. 5А «Школьного акта» министр Национального департамента общего образования может определять минимальные нормы и стандарты для школьной инфраструктуры, вместимости школы (максимальное количество обучающихся в школе) и учебных материалов. Нормы и стандарты, относящиеся к инфраструктуре, определяют наличие и доступность кабинетов, воды, электричества, канализации, библиотек, лабораторий, спортивных, развлекательных сооружений, доступа в Интернет, охраны территории школы. Нормы и стандарты вместимости школы определяют размер класса, количество учителей, качество образования, учебные планы и внеклассные выборы, размер аудитории и использование имеющихся классных комнат. Предписания об учебных материалах касаются канцелярских принадлежностей, учебного оборудования, в том числе специфического оборудования для занятий естественными и техническими науками, а также электронной техники, школьной мебели и иного оборудования («Школьный акт», п. 2 ст. 5А).

Член исполнительного комитета каждой провинции должен обеспечить наличие достаточного количества мест в школе для размещения каждого ребенка, который вынужден посещать школу и живет в данной провинции («Школьный акт», ст. 3). Он также должен предпринять соответствующие шаги для скорейшего устранения недостатков и ежегодно представлять министру отчет о проделанной работе.

Управляющие советы школ ответственны за разработку и принятие локальных нормативных правовых актов, включая вопросы языка обучения и процедуры приема в школы («Школьный акт», ст. 20, 21).

Таким образом, все участники системы управления в образовании несут часть ответственности за обеспечение доступа учащихся к качественному образованию.

Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности^[121].

Поскольку количество свободных мест в успешных школах ограничено, нередко возникают судебные споры между управляющими советами и членами исполнительных комитетов провинциальных департаментов образования. Дела по этим спорам проходят через несколько инстанций и во многих случаях были заслушаны в Конституционном суде ЮАР. В настоящее время судебная практика сформирована по следующим вопросам:

— прием в школу и язык обучения: Governing Body of Mikro Primary School and Another v Western Cape Minister of Education and Others [2005] JOL 13716 (C); Head of Department, Mpumalanga Department of Education v Hoërskool Ermelo 2010 (2) SA 415 (CC); Mpumalanga Education Department and Another v Hoërskool Ermelo and Another 2010 (2) SA 415 (CC). Департамент образования хотел принять англоговорящих учеников в школу, обучение в которой ведется на языке африкаанс;

— прием в школу беременных учеников: Head of Department, Department of Education, Free State Province v Welkom High School and Another and Head of Department, Department of Education, Free State Province v Harmony High School and Another 2014 (2) SA 228 (CC). Департамент образования ожидал, что школы будут принимать беременных учеников вразрез с политикой школ против ранних беременностей;

— прием в школу сверх максимального количества обучающихся в школе: MEC for Education in Gauteng Province and Other v Governing Body of Rivonia Primary School and Others 2013 (6) SA 582 (CC) No. 29847/2014; The Governing Body Hoërskool Overvaal v Head of Department Case No. 86367/2017. Департамент образования настаивал на приеме в школу обучающихся, несмотря на то что в ней достигнуто максимальное количество учеников и такой прием противоречит политике школы в части соблюдения установленного числа обучающихся на одного учителя.

Во всех приведенных делах глава или член исполнительного комитета департамента образования в провинции давал указания, которые противоречили внутренним правилам школы, принятым управляющим советом. В данных делах наблюдается несколько общих тем:

— наличие борьбы за власть между управляющими советами и департаментами образования;

— злоупотребление и/или узурпация власти со стороны департаментов;

— последовательные обращения к управляющим советам школ о принятии и пересмотре действующих положений в соответствии с положениями Конституции ЮАР;

— обращения к главам департаментов осуществлять свои исполнительные полномочия в справедливом порядке и в рамках верховенства закона;

— лучшие интересы ребенка должны определять решения руководства.

Стоит отметить, что все приведенные судебные дела касаются доступа к школам 4-го и 5-го квантилей. Эти школы обладают финансовыми возможностями для защиты своих прав и привлечения провинциальных департаментов образования к ответственности за решения, противоречащие конституционным гарантиям управления в образовании. В большинстве описанных выше разбирательств школы успешно предотвратили излишнюю настойчивость вышестоящих органов по поводу приема учащихся в переполненные школы.

Школы 1–3-го квантиля, обучение в которых не является платным, не имеют достаточных ресурсов для оспаривания в суде неправовых решений департаментов. Следовательно, эти школы более склонны к приему учащихся в полностью укомплектованные классы, что приводит к переполненности аудиторий и влияет на результаты обучения. Директора тех школ, которые возражают против зачисления чрезмерного числа учащихся, подвергаются угрозе увольнения со стороны чиновников провинциальных департаментов^[122].

В отличие от школ 4-го и 5-го квантилей, переполненные школы не имеют собственных средств (школьных фондов) для найма дополнительного персонала или для обустройства дополнительных классных комнат, лабораторий либо библиотек, которые необходимы для качественного образования. Отсутствие адекватной инфраструктуры плохо влияет на образовательные результаты и безопасность учащихся в этих школах. Существует ряд сообщений об учениках, утонувших в туалетах таких школ, из-за отсутствия в них адекватных систем водоснабжения, электричества и канализации^[123].

В то время как школы 4-го и 5-го квантилей имеют достаточное финансовое обеспечение и могут участвовать в судебных процессах, когда спор касается обеспечения достойной реализации прав учащихся на образование, школы 1–3-го квантиля полностью зависят от неправительственных организаций. Эти организации оказывают давление на провинциальные департаменты с целью выполнения ими своих обязательств по обеспечению достаточного количества безопасных школ. В деле Centre for Child Law and Seven Others v Government of the Eastern Cape Province and Others [2012] 4 All SA 35 (ECG) суд просил заставить департамент образования провинции Восточный Кейп обратить внимание на серьезные проблемы инфраструктуры семи школ в данной провинции. В некоторых случаях у зданий отсутствовали крыши, занятия проводились в соседних жилых зданиях. В школах отсутствовали водопровод и канализация, а также не хватало мебели. Судебное разбирательство продолжалось более десяти лет, в течение которых департамент не предпринимал никаких действий для удовлетворения потребностей учеников этих школ.

Примером того, как нехватка ресурсов влияет на полномочия управляющих советов школ по решению проблемы бедности в сфере образования, является назначение дополнительных преподавателей. Управляющий совет имеет право назначать преподавателей с оплатой из собственных средств, чтобы сократить количество учащихся в классе с целью повышения образовательных результатов. Однако школы 1–3-го квантиля не имеют средств для назначения дополнительных преподавателей и вынуждены довольствоваться числом преподавателей, выделенных для школы провинциальным департаментом образования.

Одним из основных преимуществ федеративной системы является возможность принятия решений на том уровне, где будут реализованы последствия их принятия. Меры, обеспечивающие соблюдение прав обучающихся и пресекающие злоупотребления властью должностными лицами, должны быть приняты на всех уровнях системы государственного управления. Этому препятствуют проблемы доступа лиц, принимающих решения на разных уровнях власти, к правосудию с целью обжалования решений других уровней управления.

В сфере образования в Южной Африке это означает, что должны быть созданы новые механизмы, которые обеспечат участие всех сторон, заинтересованных в реализации своих прав, в управлении в сфере образования. Это управление должно быть независимым, но при этом взаимосвязанным и совместным. Отсутствие таких возможностей у управляющих советов школ в бедных районах лишает их возможности бороться с образовательной бедностью в своих сообществах. И хотя у советов есть право принимать решения, у них нет ресурсов для воплощения в жизнь решений, которые могут изменить ситуацию в лучшую сторону. Таким образом, они зависят от должностных лиц провинциальных департаментов образования, которые злоупотребляют своей властью и не выполняют своих конституционных обязанностей в отношении права на образование.

Система образования в Польше в последние годы была реформирована на разных уровнях. Однако полномочия местных органов власти и полномочия центрального правительства в целом сохранили распределение в зависимости от уровня образования.

В данной работе представлен обзор полномочий местного самоуправления в области начального и среднего образования в соответствии с действующим законодательством.

Для наиболее полного освещения поставленного вопроса необходимо привести некоторые разъяснения об административно-территориальном делении Польши.

Административно-территориальное устройство Польши было реформировано в 1999 г., когда была введена трехуровневая система государственного управления (Закон от 24 июля 1998 г. о введении основополагающего трехуровневого территориального деления государства^[124]). В это же время вступили в силу три других правовых акта, которые спустя 60 лет восстановили реальные полномочия местных органов власти. Реформа стала одним из основополагающих элементов политических преобразований в Польше и была направлена на децентрализацию власти, поскольку принцип децентрализации непосредственно отражен в конституционных основах нового политического и правового устройства страны^[125].

Волость (gmina) — базовая административная единица Польши в соответствии с Конституцией Польской Республики 1997 г. Другие типы административно-территориальных единиц устанавливаются законом^[126].

В результате реформы административно-территориального устройства, проведенной лишь через два года после вступления в силу новой Конституции, территория Республики Польша была разделена на три территориальные единицы: волости (gmina), уезды (powiat) и воеводства (województwo)^[127]. В настоящее время в Польше насчитывается 2744 волости, 314 уездов и 16 воеводств^[128].

Согласно Конституции местные органы власти выполняют публичные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за другими государственными органами^[129]